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我国矿山安全生产法律规制的完善探析

时间:2014-06-19 16:33 来源:论文中网 作者:薛生全 阅读:

摘要:矿山安全生产是整个社会安全生产的重要组成部分,矿山企业安全生产,是国家和社会予以高度重视的重大社会问题。为了有效控制矿山事故的发生,国家在法律法规层面上做了大量的工作,并在法律制度上较为明确了矿山安全生产的义务与责任。矿山企业安全生产法律风险控制的前提,即是将企业的安全生产与相关法律法规相衔接,进一步完善我国矿山安全法律制度是有效防控与治理矿难事故频发的首要举措。

关键词:矿山安全 法律法规 制度完善 防控与治理

一.《矿山安全法》与有关法律法规的整合及协调

《中华人民共和国矿山安全法》颁布于19921月。是我国建国以来第一部包括煤矿在内的各类矿山从事生产活动必须遵守的一部安全基本法律。当时正值19901996年是我国煤炭事故高峰期,仅1993年就有8 620名煤矿工人死亡,当年所有矿山事故死亡总人数为10 883人,制定《矿山安全法》在当时已刻不容缓。19961030由劳动部发布了《矿山安全法实施条例》,对一些问题作了具有可操作性的明确规定。其后亦有不少关于矿山安全方面的补充规定和相关法规陆续出台。《矿山安全法》作为规范矿山安全生产的基本法,总的看来在立法上存在过于原则化、概括化的倾向,全法只有50条,可操作性极差。随着生产安全形势的需要,后来陆续颁布了《安全生产法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《矿山安全法实施条例》、《煤矿安全监察条例》、《乡镇煤矿管理条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等大量的行政法规、部门规章和地方立法为枝叶的较为完整的法律体系。但是,作为矿山安全生产的基本法,却长期以来未进行修改。其中的有些规定,已经不适应实际的生产需要,有些已经被后制定的法律所取代,甚至多有相矛盾之处。

《安全生产法》需要修改补充的地方,主要有:

第一,生产单位的责任主体。《矿山安全法》中规定的生产单位安全责任主体是矿长,并且未对“矿长”做扩大解释,这就使大量的非公有制矿山的实际拥有者、投资者及收益者等并非矿长的人可能逃脱《矿山安全法》的监管和规制,而他们往往是受利益驱动,最易于做出如安全生产投入不足等危及安全生产的决策。现实中应当承担责任的人有:“实际上大老板”,即主要投资或收益者、法人代表、实际经营者等四个方面的人等,但前两者都不在《矿山安全法》的有效规制范围内。

第二,矿山安全的行政管理监督机构,包括监察机构和行业主管部门已经变更,法律应当调整。如煤矿安全监察机构,20052月,国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局,国家煤矿安全监察局脱离劳动部门而单独设立,受国家安全生产监督管理总局指导。按照国务院《煤矿安全监察管理体制改革实施方案》,煤矿安全监察局成立以后,“劳动等部门负责的煤矿安全监察职能,均由煤矿安全监察局承担”。但必须的是,煤矿安全监察最重要的行政主体——煤矿安全监察局相关职责及主体责任应当在《矿山安全法》得到明确,使煤矿安全监察局在现行的体制下执法活动有确切的法律依据。

(二)《矿山安全法》与其它相关部门法的法律法规之间的衔接、协调

首先,《矿山安全法》作为矿山劳动安全的基本法,与其它相关部门法的法律法规之间存在不衔接、不协调甚至相互矛盾的情况。比如《矿山安全法》第8条规定:“矿山建设工程安全设施的设计必须有劳动行政主管部门参加审查。”第13条规定:“矿山开采必须具备安全生产的条件”等,而根据《矿产资源法》以及《矿产资源开采登记管理办法》的规定,国土资源部门颁发采矿许可证,无须安全监管部门的有关审查即可通过登记,使不少缺乏安全生产条件的矿山企业合法地进入了市场,并由此带来大量事故隐患。

其次,当前的法律框架下矿主应承担的刑事责任相对较轻且存在诸多疏漏,难以有效遏制矿难事故的发生。有些煤矿发生安全事故后,矿主竟敢违法瞒报,主要是因为相关立法存在漏洞,使瞒报者得不到应有的惩罚。1989年国务院颁布的《特别重大事故调查程序暂行规定》第24条、1991年国务院《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第18条都有“构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。”的相关规定。但1992年颁布的《矿山安全法》,作为调整矿山安全的一部基本法,却没有规定瞒报应追究的刑事责任,只在第40条的规定中略有体现。此为1992年《矿山安全法》的重大疏漏和缺陷。

最后,许多矿山安全方面的具体制度建设也多有空白。从大的制度层面看:一则目前我国的矿山安全立法中缺乏“矿山生产企业的市场准入制度”、“矿山企业决策机构的法律责任制度”等相关重要制度;二则有的制度为应急仓促而建,急需完善,并需在相关上位法中加以明确和体现。此外,现行《矿山安全法》对矿山事故应急救援和调查处理制度规定的也极为简单,对抢救组织工作的有关问题规定的不够明确、具体;同时缺乏必要的矿用产品安全认证制度等,这些都为矿山安全埋下了严重隐患。

另一些颁布较早,但至今仍然有效的法规和规章也应该及时修订和完善。如1989年的《特别重大事故调查程序暂行规定》、1991年的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》、1995年的《重大事故隐患管理规定》等;连同后期颁布的矿山安全相关法规,如2004年的《安全生产许可条例》、2005年的《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》等,应及时将其中的较成熟的制度内容在《矿山安全法》等上位法中加以固定,使本法更加完备和系统化。同时还可考虑借鉴美国经验,单独制定矿山生产安全标准化管理的法律法规,并结合技术的革新与施行的实践,定期对标准进行修订。

除《矿山安全法》、《安全生产法》这两部最重要的与矿山劳动安全有关的法律需要细化和修改外,其它的相关法律法规也需要及时地梳理和修改,以保障相关立法的系统性。特别要注意发挥刑法的威慑作用。

尽快修改《矿产资源法》、《煤炭法》和其它相关法规,以适应矿山安全监管体制的新变化。

二.《矿山安全法》对已经成熟的法规的吸收

由于《矿山安全法》制定的时间较早,并且当时处在计划经济向市场经济的过渡时期,当时的许多规定,现在看来很多方面粗糙、空洞甚至是空白。因此,二十年来的实践中出现了许多法规、规章的规定,并且已经被实践证明是可行的,应该把这些上升为法律,或者上升到上位法,以利于安全生产的发展和安全生产的法治建设。这些主要有:

(一)矿山生产企业的市场准入制度。

进入市场经济体制以来,我国的采矿行业风起云涌。由于当时办矿标准低,有相当数量的乡镇煤矿和个体煤矿不具备安全生产的基本条件,采煤技术落后,设备简陋,大都是非机械化开采,靠原始的生产方式开采,绝大多数乡镇煤矿通风、防尘、防火和安全监测系统的装备、设施投入严重不足,综合抗灾能力很低,导致大量的矿山安全事故。

 2011年以来,各有关产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团认真贯彻落实国务院关于“十二五”期间进一步深化煤矿整顿关闭和强化煤矿安全生产工作的指示精神,依法关闭不符合安全生产条件的煤矿,取得了显著成绩。《矿山安全法》应增加市场准入基本条件的条款和矿山安全生产许可制度的条款,对进入矿山开采行业企业的人员、资金、设备、技术提出较高要求,进一步明确进入这一市场的主体资格,“严格煤矿企业安全准入制度,明确矿井规模和抗灾能力标准,提高安全准入门槛。建立煤矿有序退出机制,关闭灾害严重难以治理、生产力落后、资源浪费严重、环境污染严重、不具备安全生产条件的煤矿”。

(二)矿山企业决策机构的法律责任制。

矿山企业决策机构,主要是对非国有矿来说,决策机构对采矿的安全投入情况、矿长的人选,法律法规的执行等所有企业行为起着决定作用,很多情况下非执行人所能改变。因此,只有让决策机构、决策人承担了责任,特别是刑事责任,才能使决策人真正认识到法律的存在,并使更多的矿山实际控制人(包括收益人)畏惧法律,进而遵守法律。不少法规规章已经扩大了责任主体的范围。

(三)煤矿企业安全生产风险抵押金制度

如财政部、国家安全生产监督管理总局联合在2005年制定的《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》,为防止有些小在矿山发生“矿难”以后,矿主逃逸或者缺乏重大事故的赔偿能力,使遇难职工家属得不到应有的赔偿提供了基本制度保障,无论对赔偿受害人还是制约矿主方面,都起到了良好的作用,可惜整个规定总共只有十九条,法律位阶低,且对于矿主不履行风险抵押金制度的责任承担方面未加以明确,使实际执行情况仍存在诸多问题。应完善《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》,并提升其立法位阶。并在《安全生产法》中体现矿山企业安全生产风险抵押金制度,明确矿山企业未按矿山企业安全生产风险抵押金制度存储安全生产风险抵押金的责任主体及其法律责任。

(四)民事赔偿、经济处罚和举报奖励制度。

1.《矿山安全法》应当增加矿山安全事故民事责任条款。在安全生产中,民事赔偿责任主要是因为矿工生命健康权益受到侵害,煤炭企业因此而承担的侵权赔偿责任。矿工的生命权与健康权依法受到法律保护,这为宪法、民法特别是《侵权责任法》所确认。作为行业安全法,《矿山安全法》也应该增加相应条款,明确规定矿山企业的民事赔偿责任,并且与矿山劳动安全风险抵押金制度向衔接。

2.加大经济处罚力度。现行《矿山安全法》规定的法律责任主要表现为行政责任和刑事责任,已不适应今天的市场经济体制。《安全生产法》对不具备安全生产条件并导致事故发生的企业,规定最高罚款20万元,远不能对非法生产的矿主起到制约作用。因此,应进一步修订《矿山安全法》的相关条款,在法律责任中增加经济处罚手段的运用,加强经济处罚力度,让违法生产者付出惨重的经济代价,以增加违法者的违法成本,以达到法律规制行为的目的。

3.《矿山安全法》应当吸收对举报者予以奖励的制度。如何打破矿主们精心编制的关系网,如何打破钱权勾结的利益链,靠群众举报是最有效的手段。利益不可能收买所有的知情人、受害人。国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局201285通报了四起重大瞒报事故:74,湖南省耒阳市三都镇茄莉冲新井一起水害事故、717湖南省煤业集团嘉禾煤矿蒲溪井煤与瓦斯突出事故、 725贵州省黔西南州普安县安利来煤矿的起顶板事故、726山西省阳泉市盂县玉泉煤业有限公司发的瓦斯事故。这几起瞒报事故都是靠群众举报才得以及时救援,避免了更大的损失。因此,对举报者给予奖励应当成为一项法律制度。

三.建立统一、科学的矿山安全培训制度

煤矿是高危行业,也是一个艰苦而且收入低的行业,难以吸引和留住人才,因此从业人员素质偏低。煤矿生产专业技术人员也严重不足。小型煤矿员工90%为农民合同工,多数乡镇煤矿几乎没有安全技术人员,一些小煤矿矿长根本不懂安全生产知识,缺乏安全管理能力,更缺乏法律规范意识。因此,良好的培训是矿山安全生产的根基。由于法律位阶较低,导致各地实际操作的差距也很大。我们可以从如下角度来建立统一和科学的安全培训制度:

一是关于培训机构。为了避免从业人员的培训流于形式,应当改变《生产经营单位安全培训规定》“生产经营单位除主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员以外的从业人员的安全培训工作,,由生产经营单位组织实施”,“具备安全培训条件的生产经营单位,应当以自主培训为主”的规定,从业人员也应当由具有相应资质的培训机构进行培训。

二是在培训对象上, 不仅新的职工要参加也要重视老职工的安全技术进修培训使其能跟上新的采矿和井下操作技术了解新的安全生产法律规定。事故隐患理论调查的结论是:在煤矿业,年龄为3140岁,工龄为11-20年的人员发生事故的比例较大,所以,不能放松对所谓老职工的培训。

三是对违反《矿山安全培训条例》行为的处罚较轻,明显已不适应现在中小矿山在对从业人员培训的乱象。该条例规定,“由安全生产监管监察部门责令其限期改正;逾期未改正的,责令停产停业整顿并处万元以下的罚款”,“未按照本规定对井下作业人员进行安全培训的责令限期改正10 万元以上50 万元以下的罚款; 逾期未改正的责令停产停业整顿。”

四.健全安全监管监察体系,强化安全监察职能

按照我国现行的安全生产监督监察体系,分为监督管理和执法监察两个系统。监督管理系统则比较复杂,需要进一步理顺关系,发挥各自的作用;执法监察系统需要强化其职能,加大执法的规范和执法的力度。

(一)建立多元化的安全监督管理机制,保持监察职能的独立公正

首先从制度建设上应当打破监察权由地方行政部门垄断的局面。在这方面印度煤矿安全生产的立法值得借鉴。其安全生产的经验之一就是有着多元化的监察机制。在印度官方的监察机构有全国煤矿安全委员会和矿山安全监察总局。半官方的监察机构有矿区三方安全委员会和印度煤炭安全公司董事会。1961年,印度煤矿百万吨死亡率高达4.18,但到了80年代死亡率就明显下降,1981 年煤矿事故死亡184百万吨死亡率降至1.45。进入90年代,印度煤矿百万吨死亡率逐年下降, 2000年为0.42。参考印度的经验让监管真正的发挥作用就必须建立多元化的监管机制。

其次,按照我国的劳动法工会本来就有权监督所在单位执行劳动法的情况。而矿山安全法应该属于劳动法中安全卫生与生产的体现。《煤矿安全监察条例》第六条的规定,煤矿安全监察应当依靠煤矿职工和工会组织。所以,工会有权利,也有责任监督矿山企业严格遵守矿山安全法规,通过参与各种检查和矿难的调查活动来保护矿工的生命和健康安全。因此应当赋予工会安全法规执行检查权和矿山安全事故调查权,允许工会对此两项的检查结果独立发表意见并在媒体上披露。原来的劳动行政部门在自身进行检查的基础上,应参考工会的评价结果对矿山企业的矿山安全执法情况或矿山安全事故作出综合评价和相应的处理。工会对企业安全设施、安全制度、安全决策的意见,还可以依据企业法和工会法的规定,影响企业的安全生产法规的落实。《工会法》规定,工会对企业不提供职工安全生产条件,违章指挥,强令工人冒险作业等可以要求企业纠正,企业不接受的,工会可以要求政府处理;工会可以对安全生产设施的“三同时”进行监督;工会可以参加工伤事故的调查等。

第三, 立法还可以考虑将监督权适当下放给地方的矿业协会。矿业协会是矿业行业的自律组织, 属于民间社团性质。目前我国最大的此类组织是全国矿联,它以全国各类矿山油田企业,全国性矿业类别协会,省级矿业协会和与矿业相关的科研教育单位为联合对象,拥有近1000个会员单位。 此外,地方上还有各级矿业协会。当会员单位严重违反法律规定安全生产状况未能达到业内标准时,矿业协会可以对其作出警告,通报直至取消会员资格的业内处分以促使其及时改正。

第四保持生产单位内部安全生产管理机构及安全生产管理人员行为的独立性和公正性。

(二)加强矿山安全监察职能,加大执法力度

1.《矿山安全法》应处理好安全监察和安全管理之间的关系。安全监察与安全管理的应当分工合理,责任主体明确,明确煤矿安全监察体系的垂直管理关系。安全监察和安全管理分开,担任“裁判员”角色的安全监察机构独力承担煤矿安全执法监察,而充当“运动员”的安全管理部门要建立健全各项安全生产责任制,形成一个严密的安全生产责任体系,二者明确分工,有机结合,为煤炭企业营造良好的安全生产环境。

2.明确联合执法机制,加大处罚力度。对于具有普遍性的安全问题或者较多的、严重的违法生产单位以及重大的安全生产事故,一个监管监察部门是不能快捷高效彻底地处理问题的。各级安全监管监察部门能够指导协调、监督检查有关部门落实安全监管职责,形成安全生产综合监管与行业(专项)监管相结合的执法工作模式。政府统一领导下的安全监管部门与有关部门相配合的联合执法机制和省(区、市)之间、市(地、州)之间的执法协作机制,有利于“打非治违”、事故查处、许可后续监管等方面的协同配合,有利于形成严密高效的全国安全生产行政执法网络。

 3.进一步加强与地方政府以及地方监察部门的联系,确保煤矿安全监察的结果落到实处。在一些产煤省份要严禁地方保护主义,将地方官员的升迁和奖惩与安全挂钩。而不仅仅是以当地GDP的增长作为评核标准。坚持重奖重罚的原则。加强与地方安全监察的联系,严格监督地方政府以及当地煤炭企业将安全监察的结果落到实处,谨防监察人员在的时候就关井整顿,但监察人员一走,矿井又开始投入了生产,煤矿安全监察机构一定要做到执法力度到位,行政处罚到位,责任追究到位。

4.建立监察员岗位轮换制度和回避制度。 监察员轮流对不同的矿区进行监督避免一个监察员长期对同一矿区进行监督。由固定的监察员长期对同一个矿区进行监察活动并不利于监察员独立做出评价。同一个监察员对同一矿区连续进行监察的时间不应超过两年。如果监察员有直系亲属在矿山企业任职则该监察员在监察此企业时应自动提出回避。同时该矿山企业的矿工如果发现监察员存在上述情况同时认为这会影响到监察结果的公平公正也可以提出请求要求该检查人员回避。

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